POLITICA AMBIENTAL NACIONAL - PROGRAMA ACCION NACIONAL - APROBACION

Resolución (SAyDS) 250/03. Del 6/3/2003. B.O.: 5/5/2003. Apruébase el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación y Mitigación de los efectos de la Sequía y su Documento Base. Objetivos. Metodología. Diagnóstico de la desertificación. Aspectos institucionales, jurídicos y económicos. Areas del Programa de Acción.

CAPITULO 5

Aspectos Institucionales, Jurídicos y Económicos

Aspectos institucionales

El heterogéneo esquema legal que regula, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, diversos aspectos del proceso de la desertificación ha gestado una pluralidad de organismos que intervienen en esta materia.

La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable es la principal autoridad de aplicación en materia ambiental y, consecuentemente, en el tema de la desertificación.

Las misiones y funciones asignadas a esta Secretaría en esta temática se ve complementada, con el hecho de ser autoridad de aplicación, de un conjunto de leyes vinculadas a la problemática de la desertificación, entre las que se encuentra la ley Nº 22.428 de fomento a la conservación de los suelos y la ley de defensa de la riqueza forestal, entre otras.

Además, de manera específica, se le encomienda la tarea de recuperación y control de los recursos vegetales silvestres y de la calidad del agua y el suelo.

Dentro del ámbito de esta Secretaría se encuentra el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente, que reemplazó al Instituto Nacional de Ciencia y Técnicas Hídricas INCYTH. Dentro de sus acciones, pueden encontrarse ciertas áreas temáticas que se vinculan con la problemática de la desertificación.

La Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentación también ejerce importantes actividades relacionadas con esta materia.

Dentro del ámbito de esta Secretaría se encuentra el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), creado por el decreto Ley Nº 21.680/56 "…para impulsar, vigorizar y coordinar el desarrollo de la investigación y extensión agropecuaria y acelerar con los beneficios de estas funciones fundamentales la tecnificación y el mejoramiento de la empresa agraria y de la vida rural". En cumplimiento de ello, el INTA está desarrollando una tarea de singular importancia en el tema de la desertificación.

En otro orden, la Subsecretaría de Minería es el organismo encargado de intervenir a fin de evitar el impacto que genera en los suelos la industria minera.

Por su parte, la Subsecretaría de Energía Eléctrica es responsable, en coordinación con la Subsecretaría de Combustibles, de promover programas conducentes al uso racional de la energía.

Precisamente, la Subsecretaría de Combustible es el organismo responsable de promover y supervisar la explotación racional de los recursos hidrocarburíferos y la preservación del medio ambiente en todas las etapas de la industria petrolera. Cabe destacar que esta actividad tiene un alto impacto ambiental en diversas zonas áridas y semiáridas del país.

La Secretaría de Ciencia y Tecnología, por su parte, también trabaja en materia de desertificación. Existe en su ámbito una Comisión de Zonas Aridas y también destacados institutos dedicados a la problemática de la desertificación, como el Instituto Argentino de Investigación de Zonas Aridas, IADIZA y el Centro de Estudios Naturales Renovables de las Zonas Semiáridas, CERZOS.

Por su parte, a la Subsecretaría de Población de la Secretaría de Interior se le encomienda proponer y ejecutar las políticas, planes y proyectos en materia poblacional. Sobre el particular, vale recordar la importancia de este tipo de políticas en el fenómeno de la desertificación.

A la Subsecretaría de Recursos Hídricos se le confiere la facultad de coordinar la planificación y ejecución de la política hídrica nacional y la elaboración del marco regulatorio, vinculando la acción de las distintas jurisdicciones y organismos intervinientes en la problemática hídrica.

Específicamente, le corresponde planificar la política sobre cuencas. No obstante ello, debe señalarse que mediante el decreto 1381/96 se consolidan importantes atribuciones en materia hídrica, y en cuencas, a la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, y en especial a la Subsecretaría de Política Hídrica y Ordenamiento Ambiental.

Desde luego, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto ha tenido una destacada labor en el Comité Intergubernamental de Negociaciones encargado de sancionar la Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación y su tarea continúa colaborando en el seguimiento de dicha Convención y en las acciones regionales sobre la materia.

Así también, debe recordarse que la legislación en la materia ha determinado que la Gendarmería Nacional es Policía de los Recursos Naturales en las zonas de frontera, contando con una unidad específica.

La Jefatura de Gabinete de Ministros, que cuenta con una Dirección de Desarrollo Sustentable y el Servicio Meteorológico Nacional, son, entre otros, organismos cuyas actividades se relacionan con los recursos naturales, y, por ende, con la desertificación.

Existen otras entidades que también se vinculan con esta materia. Por caso, el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) y el Consejo Federal Agropecuario (CFA).

Esta referencia a los diferentes organismos nacionales, que, en mayor o menor medida intervienen en la problemática de la desertificación permite inferir la necesidad de coordinar el accionar interinstitucional a fin de hacer más eficiente la lucha contra ese flagelo.

Desde luego, y dado el reparto de competencias determinado por la Constitución Nacional, las instituciones provinciales tienen un rol fundamental en esta materia.

En este contexto, las constituciones provinciales que han sido reformadas luego de la recuperación de la democracia en 1983, casi en su totalidad han incorporado la problemática del ambiente y los recursos naturales.

Al respecto, entre las provincias que han privilegiado la cuestión ambiental pueden citarse a Córdoba, Catamarca, Jujuy, Corrientes, Formosa, La Rioja, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán.

Estas breves referencias al rol provincial en materia de recursos naturales y, particularmente en lo relativo a la desertificación, son por lo demás elocuentes para demostrar la necesidad de un fecundo trabajo interinstitucional entre la Nación y los diferentes gobiernos provinciales.

En ese orden, la propia metodología instrumentada en el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación, que se basa en la más amplia participación de todos los sectores, públicos y privados, involucrados en esta problemática, genera, por lo pronto, dos resultados positivos en esa dirección.

Uno de tipo coyuntural y otro estructural.

En primer lugar, ofrece en forma inmediata un cauce institucional a los diferentes organismos nacionales, provinciales y municipales que trabajan en el tema de la desertificación, posibilitando una coordinación de esfuerzos y una consecuente optimización de resultados.

En segundo lugar, el Programa constituye un importante ámbito institucional, que facilita un amplio debate en el cual se analice la necesidad de sugerir la elaboración de pautas normativas armónicas y unificadoras en esta materia.

Aspectos jurídicos

En 1996 la Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación ha sido ratificada por el Congreso de la Nación.

Sin perjuicio de ello, hay un heterogéneo y complejo conjunto de normas nacionales y provinciales que se refieren, en mayor o menor medida, al problema de la desertificación.

En tal sentido sería apropiado desarrollar una tarea de análisis jurídico a fin de armonizar y ensamblar las diferentes normas imperantes en nuestra materia con la propia Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación.

Tal como fuera señalado precedentemente, la integralidad del proceso de la desertificación, que involucra no sólo a los distintos recursos naturales, sino que se vincula también con aspectos económicos, sociales, políticos, industriales, urbanos e impositivos, entre tantos otros, conduce a que este fenómeno sea alcanzado por un numeroso y disímil espectro de normas.

La Constitución Nacional

La Constitución Nacional, reformada en 1994, ha incorporado un conjunto de disposiciones vinculadas al derecho ambiental.

Básicamente, se ha garantizado el derecho a un ambiente sano y el correlativo deber de preservarlo. Se ha dado cabida también a la noción de desarrollo sustentable y biodiversidad, a la vez que se alude a la necesidad de velar por la educación y la información ambiental.

En otro orden, se plantea el papel sustancial de las provincias, como titulares originarios de los recursos naturales, delineándose las facultades en la materia del Estado nacional y de los gobiernos locales.

Esta normativa, vinculada específicamente a la temática de la desertificación, permite inferir que se ha establecido el deber de los particulares de preservar el suelo y de recomponerlo si ha sido degradado. A la vez, se fija la obligación estatal de garantizar la efectiva protección del suelo.

Asimismo, se determina la misión del Gobierno Nacional de fijar presupuestos mínimos de degradación, reservándose a las autoridades provinciales la facultad de complementar tales requisitos.

La Ley de Fomento a la Conservación de Suelos

En el terreno normativo específico, debe considerarse primariamente la Ley de Fomento a la Conservación de Suelos Nº 22.428, dado que la desertificación afecta primordialmente a este recurso.

Esta Ley, sancionada en marzo de 1981, tuvo por objeto promover y coordinar acciones privadas y públicas con el fin de alentar la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos.

Estuvo destinada a prevenir y controlar la degradación de las tierras, provocada por la acción del hombre y manifestada por la aparición de la erosión, la salinización y alcalinización en áreas de riego y la desertización en regiones áridas y semiáridas.

La tierra en la Argentina está caracterizada por una casi exclusiva pertenencia al dominio privado, mientras que en materia de jurisdicción sobre el recurso, por la estructura federal de la organización política de la Argentina, la misma corresponde exclusivamente a la Provincia.

Por esta razón esta Ley Nacional es una ley de adhesión, que no obliga a las provincias hasta que las mismas consienten a su cumplimiento.

A fines de noviembre de 1983 se habían adherido al régimen de la ley todas las provincias que componen la Nación.

Los beneficios de la Ley (subsidios, créditos, etc.) están dirigidos fundamentalmente a los productores agropecuarios, tanto en su condición de propietarios, como de arrendatarios y aparceros con la autorización del propietario.

Sin perjuicio de ello, la aplicación de la Ley Nº 22.428 de Fomento a la Conservación de los Suelos, desarrollada por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca en acuerdo con las provincias adherentes, sólo consideró para financiar las prácticas conservacionistas al mecanismo de entrega de subsidios a los productores.

La utilización de este instrumento económico durante 7 años, (1982-1989) permitió incorporar 2.800.000 ha. bajo manejo conservacionista y otras 2.500.000 ha. como áreas protegidas.

El monto aportado por la Nación de casi 14.000.000 de dólares (actualizados a 1992), correspondió al 40-50 % del total invertido en conservación, siendo el resto aportado por el sector privado, compuesto por más de 1000 productores agropecuarios beneficiados con la ley.

Participaron 19 provincias sobre un total de 22, en las que se establecieron 82 Distritos de Conservación con un total de 202 consorcios, conformados por 1022 productores agropecuarios.

Este subsidio sobre el costo privado de la conservación del suelo ha actuado como incentivo económico de las inversiones de los productores que decidieron incorporarse al sistema. Pero sólo el 0.2 % de los productores fueron alcanzados por estos beneficios, para un área total correspondiente al 3 % de la superficie agropecuaria nacional.

No se ha efectuado una estricta evaluación técnico-económica, tanto a nivel nacional como provincial, del impacto de estas acciones en la adopción de tecnología conservacionista más allá de las prácticas subsidiadas, aunque se descuenta una mayor conciencia de los productores en el problema de la erosión.

En contraposición, la suspensión de los aportes nacionales en 1989 por las dificultades financieras del Estado Nacional sumado al de los estados provinciales, llevó a un marcado deterioro de los equipos técnicos provinciales de conservación de suelos, excepto en aquellas pocas provincias que contaban con una normativa propia para tal objetivo.

La Ley de Defensa de la Riqueza Forestal

En otro orden, una particular importancia reviste la Ley de Defensa de la Riqueza Forestal Nº 13.273, T. O. Decreto Nº 710/95, especialmente a lo referente a la protección del suelo, dado que contiene una serie de disposiciones vinculadas con la problemática de la desertificación.

Declara bosque protector a aquellos que sirvan para proteger el suelo, así como también a los utilizados como defensa contra la acción de elementos como el viento.

Más adelante, se establece que queda prohibida la devastación de bosques y tierras forestales y la utilización irracional de productos forestales.

También, se señala que los trabajos de forestación y reforestación de los bosques protectores serán ejecutados por el Estado con conocimiento de los propietarios o por éstos directamente.

Otras normas nacionales

También existen disposiciones aplicables al problema de la desertificación en el Código Civil y en otras normas nacionales.

El Código Civil establece el ejercicio regular del derecho de propiedad, prohibiendo el ejercicio abusivo del mismo. En rigor, el Código no se limita a fijar restricciones y límites al dominio, sino que también dispone medidas protectoras del ambiente y los recursos naturales.

En ese orden, la reforma al artículo Nº 2513, introducida por la Ley Nº 17.711, se inserta en la línea doctrinaria orientada a limitar el derecho absoluto del propietario del fundo. El viejo texto permitía la desnaturalización, la degradación y aun la destrucción de la propiedad. El nuevo artículo determina que el uso y goce de la propiedad debe ser realizado mediante un temperamento que suponga un ejercicio general de tal derecho.

Una especial consideración merecen las leyes Nº 13.246 y 22.298 de arrendamientos y aparcerías rurales, que consideran la erosión del suelo como causal de extinción de estos contratos, además de obligar a los aparceros y arrendatarios a prevenir y evitar este tipo de degradación del recurso.

Por otra parte, debe hacerse mención a la legislación que regula la cuestión hídrica. En efecto, el manejo y la utilización del agua incide de manera significativa en el proceso de desertificación. Por caso, puede citarse la Ley Nº 23.879 de Prevención del Impacto Ambiental de la utilización de recursos hídricos.

También es importante la normativa referida a las cuencas. Por caso, la Ley 22.697, Comisión Regional del Río Bermejo, Ley 22.721 Comité Interjurisdiccional del Río Colorado, Ley 23.896, Autoridad Interjurisdiccional de los Ríos Limay, Negro y Neuquén.

Además, debe tenerse presente la normativa específica del Código Civil en materia de aguas. Sobre el particular, debe tenerse presente que en dicho cuerpo legal se establece el principio publicísticio del agua; es decir, colocar a este recurso, fundamentalmente, en el ámbito del domino público.

En otro orden, la legislación de minería tiene una particular relación con la preservación del suelo. Especialmente, el Artículo 282 de la Ley Nº 24.585 se refiere al impacto sobre los suelos generado por la actividad minera. Asimismo, la Ley Nº 24.196 de inversiones mineras, exige la adopción de determinadas conductas ambientales.

La normativa vigente en materia de hidrocarburos (Ley Nº 17.319 y ccdtes.) también se vincula con la problemática de la desertificación. En este contexto, la afectación de los suelos producida por la actividad petrolera ha gestado una regulación específica tendiente a armonizar, con mayor o menor éxito, el desarrollo de esta actividad con la preservación de los recursos naturales afectados.

Las Leyes de ordenamiento territorial también tienen incidencia en materia de desertificación, toda vez que regulan la utilización de los diversos recursos naturales.

La Ley Nº 15.336 de energía eléctrica cuenta con normas de prevención ambiental.

Naturalmente, la política impositiva tiene una singular relación con los procesos de desertificación, en la medida que pueden inducir a determinados usos de la tierra.

Esta primera lista de normas que, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, regulan aspectos vinculados con la problemática de la desertificación permite apreciar la necesidad de realizar una armonización legislativa.

Desde luego este complejo esquema legal contiene no pocas contradicciones, estando formado por normas de épocas muy diferentes y que responden a criterios técnicos y políticos, también disímiles.

Un elemento que se presenta con nitidez es la segmentación normativa. Esto significa que cada recurso natural (agua, suelo, bosque, etc.) es tratado en forma separada. Lo mismo pasa con la minería y los hidrocarburos.

Por cierto, este temperamento normativo agudiza las contradicciones y se condice con la convergencia de organismos que, en mayor o menor medida, actúan en materia de desertificación.

No obstante, esta tendencia comenzó a revertirse por un variado conjunto de factores.

La razón determinante que llevó a merituar la necesidad de una regulación integral de los recursos naturales ha sido la conciencia de la integralidad e interdependencia de los problemas ambientales y de recursos naturales, considerándose que sería deseable el dictado de un marco legal unificado que aborde integralmente la problemática de los recursos naturales y, por ende, la referida a la desertificación.

En esta misma inteligencia, por caso, la gestión integrada de cuencas es considerada como una metodología institucional armónica de los recursos naturales. Al respecto, se ha señalado que las cuencas hidrográficas como unidades sistémicas de planificación de las actividades del hombre, constituyen un marco práctico y objetivo para el desarrollo sostenible.

La Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación propone el manejo integrado de cuencas, dentro de su articulado.

Asimismo, la referida Convención establece dentro de las obligaciones generales de las partes firmantes la de adoptar "…un enfoque integrado en el que se tengan en cuenta los aspectos físicos, biológicos y socioeconómicos de los procesos de desertificación y sequía" y la de arbitrar "…mecanismos institucionales, según corresponda, teniendo en cuenta la necesidad de evitar duplicaciones".

Luego, la referida Convención prescribe como obligación específica de los países afectados, entre los que se encuentra la República Argentina, la de "…crear un entorno propicio, según corresponda, mediante el fortalecimiento de la legislación pertinente en vigor y, en caso de que ésta no exista, la promulgación de nuevas leyes y el establecimiento de políticas y programas de acción a largo plazo".

Concomitantemente con ello, y a nuestro juicio, la nueva Constitución Nacional supone también un basamento filosófico para el diseño de un marco jurídico que regule a los recursos naturales en forma armónica y abarcativa.

La Legislación Provincial

En nuestro país, la casi totalidad de las provincias que modificaron sus constituciones luego de la recuperación democrática han dado cabida al derecho ambiental y de los recursos naturales.

Dentro de este marco, la legislación provincial, al igual que en el orden nacional, se ocupa de la desertificación desde un diverso conjunto de normas.

Las provincias han regulado el uso y la conservación de suelos a través de diversos instrumentos jurídicos. Al respecto, se han ocupado del tema las constituciones, códigos rurales, leyes específicas de suelos, o genéricas de recursos naturales, decretos, resoluciones, etc.

A la vez, también han recurrido a la creación de Servicios de Conservación, Programas de Recuperación, entre otros mecanismos institucionales de protección del suelo.

Asimismo, la totalidad de las provincias argentinas han adherido a la Ley Nacional de Fomento a la Conservación de Suelos Nº 22.428.

Del mismo modo, los Estados Provinciales han dictado leyes sobre bosques, aguas, ordenamiento territorial, códigos rurales, entre otras normas, que tienen una particular importancia en materia de desertificación.

Provincias como Córdoba, Neuquén, Tierra del Fuego y Mendoza, entre otras, han dictado leyes ambientales siguiendo un criterio integral y abarcativo de los distintos recursos naturales.

Aspectos económicos

Uno de los temas centrales en la problemática de la desertificación es la institucionalización de mecanismos económicos tendientes a prevenir, revertir y combatir ese flagelo.

Sobre el particular, primariamente deben tenerse presente las medidas de fomento instrumentadas en cada recurso natural, como el suelo, los bosques, etc.

Al respecto, la Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación advierte la necesidad de inventariar los mecanismos de apoyo financiero existentes en las diversas áreas.

En este contexto, la Ley Nº 22.428 contempla diversas medidas de fomento, como los subsidios o los créditos especiales.

A su vez, las leyes provinciales de suelos también instrumentaron diversos mecanismos tendientes a evitar la degradación de ese recurso.

El otorgamiento de créditos, la creación de Fondos Especiales de Conservación de Suelos, el asesoramiento a los productores, la concesión de subsidios y la cesión de maquinarias, son algunos de los mecanismos de fomento instrumentados por las provincias.

Otras medidas implementadas estuvieron orientadas a inducir a los productores a la adopción de prácticas conservacionistas mediante políticas de desgravaciones impositivas.

También dentro del terreno de las medidas tributarias se ha procurado desgravar impuestos nacionales mediante el establecimiento de prácticas a ser adoptadas por los productores, orientadas a la conservación de los suelos.

La ley de defensa de la riqueza forestal Nº 13.273, T. O decreto Nº 710/95, dispone el fomento y conservación de las masas forestales mediante distintos instrumentos, como créditos especiales, exenciones tributarias, premios y otros estímulos.

En ese orden, el Poder Ejecutivo Nacional ha establecido diversas medidas de fomento forestal.

Debe señalarse que, tanto las leyes provinciales de suelos, como la normativa forestal nacional, no sólo inducen al fomento de suelos y bosques, sino que también determinan un conjunto de penalidades para aquellos que adopten prácticas lesivas para los recursos naturales.

Por su parte, la legislación minera y de hidrocarburos prevén mecanismos de compensación económica respecto de los suelos afectados por el desarrollo de esas actividades.

La Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación reconoce el rol sustancial del financiamiento para el logro de sus objetivos.

Así, en los Artículos Nº 20 y 21 se hace referencia a la orientación hacia el cofinanciamiento de fuentes múltiples, el reforzamiento de la eficiencia y la efectividad de las fuentes y mecanismos actuales de financiamiento, la elaboración de estrategias innovadoras para la movilización y canalización de recursos para las actividades de lucha contra la desertificación y la sequía.

En relación al financiamiento nacional, la Convención alude a la necesidad de facilitar el establecimiento de fondos nacionales de lucha contra la desertificación, incluidos los que entrañan la participación de las ONGs, a fin de canalizar rápida y eficientemente recursos financieros para acciones locales.

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